WTO的贸易与竞争政策
第三世界网络 胡美云
1. 背景
坎昆会议上部长们的一项最重要决议将是关于是否启动投资、竞争、政府采购透明化和贸易便利化之WTO新协议的谈判。这四个"新议题"主要是由欧盟推动，其他四方集团国家（日本、加拿大和美国）也根据其偏爱就某个议题给予不同程度的协助。虽然大多数发展中国家政府表示反对启动新议题的谈判，但是也有人担心这些政府在坎昆可能会受到压力而同意谈判。多哈部长级会议前及期间，操纵谈判的策略、不民主、不透明的决议机制被用来推动和压制发展中国家，使其勉强接受WTO授权范围扩展至各新议题。
《多哈部长宣言》中各部长认识到"多边竞争政策框架应使竞争政策更能促进国际贸易和发展，并一致认为"在就谈判的模式达成明确共识，作出决议的基础上，第五届部长级会议后将进行谈判"（第23段）。《多哈宣言》就其他新议题也规定了同样的内容。
2. 贸易与竞争政策的多哈授权
《多哈宣言》暗示关于竞争政策的谈判应在坎昆部长级会议后启动，但是必须以就"模式"谈判达成明确共识为基础。这份令人费解的文件是发达国家借用操纵策略企图插入辞令让WTO各成员国承诺启动多边竞争框架的谈判，而发展中国家力图阻止这种辞令的结果。多哈会议的最后时刻（在很多发展中国家坚持的情况下），会议主席就这份授权提供了一份声明。他指出，关于模式的明确共识意味着这是启动谈判的前提，任何成员都可通过不赞成共识来阻止启动谈判。
《多哈宣言》进一步指示WTO各成员国集中在六种元素的解释上，即透明、非歧视、程序公平的核心原则、核心卡特尔的条款、自愿合作模式及通过能力建设逐渐加强发展中国家的竞争制度等（第25段）。这个工作将由贸易与竞争政策互动工作小组（成立于1996年新加坡部长级会议）来完成。第25段还明确要求"充分考虑发展中和最不发达国家参与者的需要，并为其提供适当的灵活性。"发展中国家因此理解为这是解释程序的核心问题，需要考虑给予发展中国家适当的灵活性来制定和执行满足其发展需要和利益的贸易与竞争政策。
3. 发展中国家竞争政策的适当形式
形式适当的竞争法和竞争政策毫无疑问是有益的，包括对发展中国家。但同时也不可否认需要规章来防止垄断力量及其他反竞争行为的滥用，关键的问题是何种形式的规章才适合发展中国家的需要。
从发展中的角度看，需要建立一个基本的规则来发展和加强国家的能力，尤其要通过国内企业发展规模和进行必要协调，使其面对因不断自由化而导致国内经济被大型入侵时能更有效地竞争。国内企业充分发展经济规模对于技术传播和技术引进适应国内情况，国内经济整合在不同经济产业产生溢出效益及创造就业等来说都至关紧要。这需要在进行本地能力建设时，保护其不受世界市场"自由性"和威力的影响。同时还需要一国发挥重要作用，扮演扶持和鼓励国内公司的角色。因此，竞争政策应对国内目标进行补充（此类目标可能包括国内综合工业政策的发展，某些重要产业的促进及国内企业和农户能力的提高）。
竞争政策和法律各国有不同的方法。欧洲和美国的竞争政策模式是一种将竞争政策放在最前沿，企图控制和调节大公司的反竞争和独裁行为的方法（虽然有重大的区别）。这种方法有局限性，即过分注重竞争本身，而其他社会和经济考虑则在次位，未能通过协调支持国内产业抗衡现存大公司来约束和促进竞争。
日本20世纪50至70年代的模式则将竞争政策定位在工业政策及国内综合政策目标内，值得对比。日本当时的模式处理竞争方法更加灵活，以积极区别对待国内企业发展国内经济的需要与国外企业入驻本地经济的需要为前提。同时就经济理论和友好发展政策来说，日本的方法似乎更适合发展中国家的需要，WTO中谈判多边竞争框架的压力将迫使发展中国家径直采取竞争政策的对应模式。
至于国际经济，防止重量级并购和收购的发生也是很重要的，因为这可能威胁发展中国家本地公司的竞争地位。世界银行分析显示了一个事实：竞争约束最重要的部分是贸易政策壁垒。发达国家农业方面采用的补贴和贸易壁垒及服装和纺织业采用的贸易壁垒对发展中国家来说有负面影响。此外反倾销行为也是发达国家喜用的限制发展中国家产品竞争力的工具。大公司限制业务的行为也阻碍了竞争。然而WTO多边竞争框架倡议者却并未支持呼吁解决这些问题。
多边竞争框架倡议者的专注的事务似乎集中在授予外资公司"国民待遇"的需要。这暗示着外资公司及其产品被授予平等甚至比本地公司更好的待遇。这将阻碍发展中国家政府向本地公司提供有利条件的权力，而本地公司本身则可能被限制使用对其有利的措施。
4. 工作小组的解释：存在分歧，未有共识
多边竞争框架最大的拥护者是欧盟，自1996年以来就开始推动将竞争纳入WTO范畴。欧盟因WTO竞争协议原始倡议者的反对，已经"降低野心"，但这也无法掩盖其市场准入的目标。欧盟当前的提议仍然给大多数发展中国家带来了了困难。这些提议主要有三个特点：（1）禁止关于核心卡特尔的国内立法；（2）国内竞争发展应符合所谓的透明、非歧视、程序公平等WTO核心原则；（3）多边竞争框架应受到争端解决机制的支配。
工作小组的讨论揭示，竞争政策多边框架主要倡议者，如欧盟和日本与发展中国家，如印度及非洲一些国家之间存在很大分歧。欧盟与其他发达国家，如美国、加拿大及韩国之间也有分歧。WTO各成员国在解释过程中就识别之元素的观点和立场明显表明解释程序还未就各议题有共同的理解，更不用说在他们之间达成一致。
4.1核心原则－非歧视、透明与程序公平原则
此提议是为了让非歧视、透明与程序公平原则能约束所有成员国，从而将这些原则完全运用到一国所用的竞争法中。发展中国家却表示此类原则并不能普遍用于所有议题，因为这些原则在GATT（《关税与贸易总协定》）文件中原本是作为协助减少国际货物贸易壁垒的协定。将这些原则运用到竞争政策并未被证明是适合或值得的。
透明：此提议是指本原则应覆盖竞争机制的所有方面，包括立法、规则及决议程序的制度结构，包括例外及可赦免之产业的决议等。这象征着WTO透明要求的扩展（GATT
第十条），前者本来仅限于贸易规则的颁布并未延伸到决议机制。甚至有可能缩小这个赦免范围，作为颁布"司法裁决和行政规则一般运用"的要求，而这可能会给竞争政策带来过多的负担，使其无法操作。倡议者坚持将机密信息排除在透明要求外也遭到质疑，因为这些信息会增加执行的效力。
非歧视：当前欧盟的提议是将非歧视原则仅仅运用到法律上的歧视，及仅仅运用到立法中的歧视，而不是立法如何在个案中运用。国民待遇原则扩展到多边竞争框架可能意味着必须确保外资（及其产品和服务）与国内市场的本地公司一样享有"国民待遇"。这种"平等"只会加重市场结果的不平等，因为本地公司通常比国外大公司和跨国公司更小。
程序公平：这个原则的一个关键因素是保证使用上诉体系的权力，包括辩驳最后决议，提供这些决议详细基础信息的权力及参与方的知情权。担心的问题是，与发达国家的法律体系不同或者资源不足的发展中国家可能会遭遇无法满足所需程序公平之标准的风险。基本公平的概念在法律体系与政治法律文化中是不一样的，而对于竞争法执行中程序公平的含义也没有广泛的共识。
4.2 核心卡特尔
欧盟坚持在倡议的多边竞争框架中规范核心卡尔特并坚持认为各国有义务执行此种禁令。这个提议的一个基本问题是，对于核心卡特尔还没有普遍接受的定义。此外，假设所有的核心卡特尔在所有市场，在其发展的所有阶段对所有的国家都有负面影响是令人质疑的。一些亚洲国家的卡特尔化在某些时期内是其工业政策的一个元素，这个经验对这种假设就是一个挑战。此外，几乎所有的发达国家都曾经根据重要的经济或公共利益而采取赦免（而且持续保持）或允许中小规模企业（SME）进行合作来对抗市场占主导地位的大公司。虽然倡议者设想允许现行（和未来）赦免或例外的可能性，但是对于这种赦免或例外的范围却不十分明确。发展中国家可能无法在其法律中定义何种卡特尔可赦免或例外的前提条件，而这些赦免或例外可能根据经济和社会政治紧急事件而变化。禁止核心卡特尔的多边义务将限制发展中国家的政策灵活性。
4.3 自愿合作模式
与其他约束建议相比，提议的合作（及国家之间）模式却是非约束性的。发展中国家对于发达国家仅仅倡议自愿合作模式表示质疑，同时坚持对其他方应有约束义务。国内竞争政策中采用WTO约束义务对发展中国家来说，明显更加有份量。比较而言，合作采用尽全力条款对发展中国家却没有多少帮助，却要求其执行时须有更多的协助。
4.4 发展中国家的特殊需求
发展中国家已经指出根据其国内发展需要和目标，采取某些政策措施对贸易和竞争施加影响的重要性。这包括如下一些措施：（1）保持或提高国内公司的竞争力，尤其是小公司的竞争力，包括与其他财政协助相关的工业政策、补贴、本地满足政策和政府采购特惠；（2）推动发展中国家在发达国家的产品与服务，包括减少反竞争做法，如反倾销行动、补贴（尤其是农业）及关税与非关税壁垒；（3）在国际的范围内抑制知识产权的反竞争效果及跨国公司的行为，包括处理某些产业或领域生产的垄断或近乎垄断，及重量级公司并购的反竞争行为。
其他问题包括（1）采取措施阐明外资企业对东道国的义务和责任；（2）采取措施阐明母国政府的义务的措施，确保外资企业及其母国完成义务。
5. 坎昆的选择
坎昆部长级会议准备过程中，工作小组主席就竞争政策的决议提出三个选择。第一个选择是启动约束性多边竞争协议的谈判。第二个选择是就WTO合作框架模式作出决议，没有任何约束规则（被称为"软协定"方法）。第三个选择就是工作小组继续进行解释程序。当然第一个选择是多边竞争框架倡议者所喜爱的。第三个选择是由众多的发展中国家提出的，他们对WTO多边竞争框架的影响严重表示担心。
而第二个"软协定"选择似乎是为了在第一个与第三个之间达成妥协，也让人严重担心这可能意味着第一个选择通过后门重新被引进。GATT的历史和WTO的谈判显示，不关痛痒的提议常常被作为获取协议的一种方法，以便推动倡议者的真实目标。发达国家人为地从1986年的《埃斯特角部长宣言》推断出谈判《与贸易相关的知识产权协定》的授权就是一个很好的例子。此外，如果真正的目的是为了制定非约束性规则或指导方针，那么考虑如何在联合国贸易与发展会议中执行联合国原则和规则可能更具建设性，而不是在WTO重复相同的行为。
6. 结论
利用多边约束性规则来管理各国的竞争政策和法律还未曾有令人信服的案例。如果将这类协议定位在WTO却有理由让人严重担心，因为这可能偏离发展中国家的利益。
欧盟提出多边竞争框架的目的是为了向外资公司在本地市场提供"有效的竞争机会"，通过运用"WTO核心原则"影响发展中国家定义合适的竞争政策和法律模式所需的灵活性。正如欧盟的一个代表所陈述的一样，WTO协议将帮助"锁定各成员国在这些原则中"，从而"限制今后形成歧视对待"。对于那些没有竞争框架的国家来说，接受国民待遇原则因此将否认其在未来使用这些措施的可能性。
同时还要求就谈判模式达成"明确共识"。正如前面提到的一样，工作小组解释的元素中几乎还未有共同理解，对于谈判模式就更加没有明确的共识。
发展中国家已经明确表达反对启动多边竞争框架谈判。最近的几次地区会议中（毛里求斯的非盟贸易部长会议，最不发达国家的《达卡宣言》及非洲、加勒比和太平洋国家集团（ACP）在布鲁塞尔的部长级会议），发展中国家的各贸易部长已经明确陈述了其不愿在WTO启动有关竞争及其他新议题协议的谈判。
更近一些时候，一份向部长级会议提交的文件中，最不发达国家加上其他15个国家（博茨瓦纳、中国、古巴、埃及、印度、印尼、肯尼亚、马来西亚、尼日尼亚、菲律宾、坦桑比克、乌干达、委内瑞拉、赞比亚及津巴布韦）已经明确表示他们赞成工作小组继续进行解释的决议，与启动新议题的谈判相反。这40个发展中国家的文件还提呈了倡议文本，阐明了这些成员国关于元素的观点，要求就新议题进行进一步解释。文件对《坎昆部长宣言》草案的进程和内容提出了批评。发展中国家谈到，《部长宣言》草案中处理新议题的同时暗示就新议题决议有两个选择，这仍然是一种"歪曲的观点"，因为《部长宣言》草案的附件仅仅反映了新议题倡议者的观点。因此，文件力图正确反映那些赞成解释程序继续的成员的意见，并提出一份在各自工作小组中需要进一步解释的问题清单。